En este artículo explicamos, de manera pormenorizada, nuestra intervención en el marco del debate de oposición sobre el estado de las infraestructuras de movilidad de la ciudad, debate que se desarrolló el miércoles 4 de octubre de 2023[1] en el Concejo de Bogotá, y en el que hacemos énfasis en cómo la administración hace politiquería con una norma que impide cobrar la valorización si no hay estudios definitivos, pero para las más grandes obras de movilidad ahí si no importa, casi todas se contrataron sin que haya este desarrollo en los diseños. Veamos.
La burla en el marco del acuerdo de valorización
Hace poco se aprobó en el Concejo de Bogotá el proyecto de acuerdo 540 de 2023, que tenía como finalidad instaurar el marco jurídico que reglamenta la aplicación de la contribución por Valorización en el Distrito; esta contribución se paga por parte de los ciudadanos que sean propietarios o poseedores de bienes inmuebles, bienes que, por el desarrollo de determinadas obras estratégicas, contenidas y proyectadas en cada administración, puedan generar algún tipo de valorización en los predios, o algún tipo de benefició para los habitantes de determinado sector.
En este se propuso hacer una actualización de varios elementos que intervienen en la reglamentación de la valorización, como, por ejemplo, poner criterios de definición al momento en que se haga el cobro de la contribución, a raíz de esto en la exposición de motivos nos dicen “se propone que cualquier obra, plan o conjunto de obras que se presente dentro de un acuerdo de cobro, debe tener como mínimo los estudios y diseños definitivos[2] aprobados por la entidad ejecutora del proyecto. Esta condición se coloca para minimizar la diferencia entre el monto distribuible y el costo real de la obra”, justo para que no suceda lo que ha sucedido en toda Bogotá durante estos últimos 4 años, que hay una buena cantidad de obras por valorización inconclusas y la ciudadanía se ha visto afectada por lo mismo.
De hecho, para justificar esta nueva regla, se cita a la Cámara Colombiana de Infraestructura, que establece que “en la etapa de estudios y diseños definitivos, el nivel de exactitud del costo final de una obra está entre el 90% y el 100% del valor real”[3]; es decir que, el margen de error de estimación del costo final, está entre el 0% y el 10% teniendo como base los estudios definitivos, es decir que, aún con estudios definitivos se pueden presentar sobre costos en la estimación de las obras que se vayan a realizar.
La cosa es aún más descarada, la semana pasada, la alcaldesa Claudia López se ufanaba de que la alcaldía hacía en 3 meses lo que los contratistas incumplidos no habían hecho en 2 años, y dentro de este discurso, afirmaba: “Hasta ahora, las obras de valorización se proponían sin consultarle a la gente. Pues de ahora en adelante se le consultará a la ciudadanía. Además, las obras se formulaban sin estudios ni diseños, solo con cálculos de ‘servilleta’ y ’al ojo’. Eso también cambiará, porque deberán tener estudios, diseños y permisos definitivos. Y algo muy importante, se cobrará cuando la obra esté avanzando (en un 70%) o terminando”.
Pero para las grandes obras de movilidad no importa…
Lo irónico es que, para las más grandes obras de movilidad de la ciudad, ahí sí se permite que se contraten antes de los estudios y diseños definitivos y que, por lo tanto, haya sobrecostos que salen del fisco de la ciudad a los bolsillos privados.
Ya hemos denunciado en debates anteriores cómo se contrató la cofinanciación de la primera línea del metro y se licitó sin que, como lo exige la ley, se hubieran terminado los estudios de factibilidad, cosa que no solo es presuntamente ilegal, sino que es previsible que generará sobrecostos, de hecho, la alcaldesa en campaña demandó la primera línea del metro por esta razón, luego se retiró. ¿Cuál es el riesgo de contratar sin estudios completos? El riesgo es que el valor inicial con el que se calcula el costo de la obra es poco riguroso, motivo por el que, en la medida en que se van desarrollando los diseños definitivos, esta precisión en los estudios provoca sobrecostos pues aparecen nuevas cuestiones que no se habían previsto.
Pero, además, acorde con las proyecciones de demanda con las que se contrató la Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB), esta tiene una capacidad de carga inicial de 46.300 p/h/s para su entrada en operación en 2028, para atender una supuesta demanda máxima inicial de 42.669 p/h/s (2028), una demanda máxima de 44.212 p/h/s en 2035 y de 52.229 p/h/s en 2050. Con esta capacidad de carga inicial y con estas estimaciones de demanda fue que se contrató la PLMB, con estudios de factibilidad a medias y sin diseños definitivos.
Ya hemos explicado antes cómo hay una diferencia entre las proyecciones de demanda con las que se contrató la PLMB y las contenidas en el CONPES 4104 de 2022, con el cual se declaró la importancia estratégica de los proyectos de la línea 2 del metro y de la troncal de Transmilenio (TM) de la Calle 13, así, la capacidad de carga inicial de la PLMB para su inicio de operación en 2028 no alcanza para atender la demanda máxima estimada en este año.
Dicho desface producto de comparar la capacidad de carga inicial (para 2028) con la que se contrató la PLMB (46.300 p/h/s), con la proyección de demanda máxima inicial suministrada por la Secretaría de Movilidad con base en las modelaciones del CONPES 4104 (52.200 p/h/s), se tiene que resolver adquiriendo trenes adicionales a los incluidos en la flota contratada. Dentro del Contrato, la flota de 30 trenes tiene un valor de $4.1 billones (en pesos constantes de diciembre de 2017), en consecuencia, 1 tren cuesta alrededor de $136 mil millones, lo que quiere decir que 8 trenes adicionales, los necesarios para atender la demanda en 2035, tendrían un valor de un poco más de $1 billón. ¿Quién tiene que asumir este sobrecosto? Según el mismo contrato ese riesgo lo asume la Empresa Metro de Bogotá (EMB), es decir, la ciudadanía con cargo a sus impuestos.
Esta misma chambonada, de contratar sin estudios completos, la repitió Claudia López para contratar la denominada segunda línea del metro (SLM). Con tal de cumplir con el requisito legal de elaborar los estudios de factibilidad de la SLM, la EMB suscribió con la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) el Contrato Interadministrativo No. 136 de 2021, el cual tuvo por objeto lo siguiente: “Realizar la estructuración integral del proyecto Línea 2 del Metro de Bogotá, incluyendo los componentes legal, de riesgo, técnico y financiero”. En lo que se refiere puntualmente a los estudios de factibilidad del proyecto, los entregables en el Contrato están diferenciados en dos Fases: Fase 2: “Análisis, Estudios y Diseños de factibilidad (aval técnico y fiscal)” y Fase 3: “Estudios y Diseños para la estructuración integral”.
En pocas palabras, ya lo hemos explicado, partieron los entregables de los estudios de factibilidad, en contra de lo que establece la ley, entre unos avances (Fase 2) y su culminación (Fase 3).
De acuerdo con el contrato, con los “avances” se estimaba el CAPEX, pero, por supuesto, no habría certeza, hasta tanto no se culminaran los estudios, es decir, la Fase 3. El problema es que con estos avances de los estudios de factibilidad se tramitó la cofinanciación del proyecto, la cual se firmó el 4 de agosto de 2022 con la complicidad del gobierno nacional de Iván Duque. Esto a pesar de que la Fase 3 del Contrato con la FDN, es decir, la finalización de los estudios y diseños de todas las disciplinas del proyecto, tenía plazo de ejecutarse hasta octubre de 2022.
De hecho, mediante derecho de petición, cuya respuesta fue obtenida el 15 de septiembre de 2022 (la cofinanciación se había firmado más de 1 mes atrás), se nos confirmó que, por ejemplo, el estudio ambiental y social, que es obligatorio para la cofinanciación según la Ley, apenas se encontraba en proceso de elaboración, y que la Fase 3 llevaba tan solo un 59% de ejecución. En total, 6 entregables se encontraban en revisión y 6 en proceso de elaboración en septiembre de 2022, pero la cofinanciación se firmó el 4 de agosto y el concejo de Bogotá aprobó un cupo de endeudamiento para el proyecto el 19 de septiembre de 2022.
En enero de este año (2023) volvimos a preguntar cómo iba la Fase 3, y resulta que a febrero llevaban un 86%, para ese momento solo 2 entregables se encontraban aprobados y el resto en revisión. Y en la última consulta que hicimos, en agosto, resulta que los estudios de la Fase 3 ya se habían completado al 100%, pero sin que cambiaran las fechas de entrega, es decir, como si todo se hubiera entregado en octubre de 2022, cosa que demostramos que es falsa, no entregaron los estudios de factibilidad en el tiempo estipulado por el contrato.
En el caso del cable aéreo de San Cristóbal, este tiene una particularidad, pero no se escapa de la regla, no hay estudios de ingeniería de detalle completos: actualmente se encuentra en construcción por medio del Contrato IDU-1319-2023. Por lo mismo, producto del Contrato de Consultoría No. 1630 de 2020 se elaboraron los estudios de ingeniería de detalle “a excepción del componente electromecánico y las estructuras asociadas a este, como son las pilonas, la cimentación de columnas y las columnas propiamente de sostenimiento de los equipos electromecánicos en las estaciones, que se realizaron conforme con los términos contractuales a nivel de factibilidad”. Es decir, se contrató la ejecución del cable aéreo de San Cristóbal sin que se tuvieran estudios de ingeniería de detalle de lo que es el corazón de su funcionamiento, es previsible que también nos encontremos con sobrecostos allí.
Lo mismo sucede con los tramos de la nueva troncal de TM por la calle 13, cuyo contrato de estudios de factibilidad empezó en el año 2017, los cuales fueron entregados en el 2020, pero cuando preguntamos por medio de derecho de petición sobre los estudios de ingeniería de detalle, nos responden que están en proceso de estructuración, ya que en atención al esquema de traslado de riesgos de diseño, se tiene la potestad de durante la etapa de la vigencia del contrato de la elaboración de los estudios definitivos, se puede hacer una constante revisión y ajuste de los mismos, motivo por el que no se cuenta con los diseños definitivos con los que será construida.
En conclusión, para las obras de valorización (andenes, ciclorrutas) sí se hace alarde de que no podemos comprometer los recursos de la ciudadanía sin que hayan estudios de ingeniería de detalle porque no podemos permitir que haya sobrecostos y retrasos, pero cuando se trata de las más grandes obras de movilidad, en las que los sobrecostos serían mucho mayores y los retrasos más graves, no hay ningún problema, por parte de esta administración, en aprobar y contratar sin estos estudios, a veces sin los de factibilidad completos como en el caso del metro.
[1] https://www.youtube.com/watch?v=o32c23wIC7E.
[2] Exposición de motivos P.A 540-23 contribución por valorización, pág. 9.
[3] CCI, 2012. Una política pública. Maduración de Proyectos. Matriz de Riesgos. Buenas prácticas contractuales. Disponible online en:
[4] https://www.infraestructura.org.co/nuevapagweb/ObservatorioContratacion/BUENAS%20PRACTICAS.pdf
