Al menos la mitad de los proyectos de ley y reformas constitucionales que hacen trámite en el congreso de Colombia concluyen en una comisión de conciliación. Esto se da porque el borrador de la norma aprobado en el senado puede tener diferencias con el de la Cámara de Representantes. Entonces, para ajustarlo en un solo texto, se convocan estas comisiones que, en teoría, sólo tendrían la tarea de armonizar los dos proyectos, más no modificarlos a su antojo.
Sin embargo esto sí se podría estar presentando y explicaría el origen de las modificaciones silenciosas y, en la mayoría de casos, corruptas a varios proyectos de ley, según pudo constatar el proyecto Congreso Visible de la Universidad de los Andes.
El punto de partida para esta investigación, titulada Pocas reglas, muchos ‘micos’, fue el fracaso y escándalo de la Reforma a la Justicia, que fue aprobada a mediados de 2011, pero a la que se le encontraron polémicas modificaciones ocultas en el texto definitivo, lo que obligó al presidente Juan Manuel Santos a sacrificarlo antes de sancionarlo.
Congreso Visible hace un poco de memoria en esta controvertida historia. Recuerda que la Reforma a la Justicia era una de las principales banderas de la administración Santos y para ser radicado ante el parlamento tuvo que surtir un “complejo proceso de concertación entre el Ejecutivo y las Altas Cortes”. La reforma cumplió sus ocho debates reglamentarios y al final del camino fue nombrada una comisión accidental de conciliación para armonizar el texto de senado con el de la cámara. Pero en el documento final se encontraron escandalosas modificaciones, entre otras, el beneficio a congresistas que estaban pendientes de ser sancionados, la supresión de la Comisión de Investigación de la Corte Suprema (que procesa a congresistas y dejaba sin efecto investigaciones como ‘chuzadas’ y ‘Yidis Política’), y la ampliación injustificada del fuero a secretarios de senado y cámara. Estas propuestas no habían sido incorporadas durante los debates anteriores.
Los ‘orangutanes’ fueron denunciados y provocaron que el mismo presidente Santos tuviera que objetar la reforma. La enmienda terminó siendo tumbada, así como cayó el entonces ministro de Justicia, Juan Carlos Esguerra, y la popularidad tanto del mandatario como del congreso.
“Y encontramos otros casos, como en la reforma a la Ley antitabaco, en la que durante el proceso de conciliación se le metieron artículos adicionales, muy diferentes al texto original aprobado en plenarias. Pero nos centramos en la de la Justicia, que es el caso reciente más conocido”, añade Mateo Villamizar, uno de los investigadores de Congreso Visible y coautor de este estudio.
Al analizar lo que sucedía al interior de las comisiones de conciliación, la normativa que la regulaba y la posibilidad de que durante su trámite se ‘colgaran micos’, los académicos hallaron que la reglamentación existente sufre de vacíos que facilitan prácticas no decorosas por parte de ciertos congresistas, que aprovechan su potestad para crear el texto definitivo de la ley para introducir uno que otro detallito adicional.
Las comisiones de conciliación deberán rendir informes, a través de actas, sobre las discusiones con las que armonizaron los textos finales de los proyectos de ley. Hasta ahora, eso no se hace.
“Los cambios pueden variar desde la inclusión de signos de puntuación, hasta la adición o eliminación de artículos en el proyecto. Pueden introducirse entonces cosas que no se han aceptado en ninguna de las plenarias (…) Con frecuencia, estos cambios en el texto de los proyectos esconden intereses cuestionables, convirtiéndose en uno de los principales factores de desprestigio del congreso”, advierte el informe.
Otro de los peligros de estas comisiones, según Congreso Visible, tiene que ver con la manera como se conforman. Estas entidades del congreso están integradas por igual número tanto de senadores como de representantes que son nombrados por los presidentes de cada cámara, siguiendo reglas básicas como que los legisladores nombrados hayan tenido relación con todo el resto del trámite del proyecto. “El sistema actual de escogencia de los miembros de las comisiones de conciliación se presta para que los presidentes de las cámaras promuevan sus propias agendas políticas, escogiendo a aquellos congresistas que tienen posturas más cercanas a las suyas”, sugieren.
También resulta poco transparente que no exista un sitio donde los congresistas de esta comisión se reúnan a conciliar los textos aprobados en plenarias. Se dice que la Reforma a la Justicia fue conciliada en la casa de uno de los parlamentarios, y al no haber un acta del proceso, no se conoció cómo se debatieron los injustificados cambios que desataron el escándalo.
Para MateoVillamizar, la conclusión de su investigación es que hay un problema de diseño institucional de estas comisiones, y por lo tanto sugieren aprobar una regulación que “busque la transparencia en estos procesos. Por ejemplo, proponemos que la información de todo el proceso conciliatorio se haga pública, con un acta que pueda constatar quién decidió tal modificación. Esa acta debe ser publicada en Gaceta, y así se disminuyen los incentivos para meter ‘micos’, porque la opinión sabrá quién lo hizo”.
El investigador agregó que actualmente cursa en la cámara un proyecto de ley, el 278 de 2013, que pretende finalmente poner en cintura y regla el funcionamiento y alcance de estas comisiones de conciliación para evitar que puedan seguir siendo usadas para introducir polémicas modificaciones a las iniciativas.
“A pesar de que este proyecto no corrige todos los problemas de las comisiones de conciliación, sí es un primer paso en el fortalecimiento de la transparencia legislativa. Esta incipiente mejora nos augura entonces una promesa de cambio y un giro hacia un parlamento de procesos mucho más claros y manifiestos encaminados al buen funcionamiento de nuestra democracia”, considera la publicación Pocas reglas, muchos ‘micos’.
Las comisiones de conciliación deberán rendir informes, a través de actas, sobre las discusiones con las que armonizaron los textos finales de los proyectos de ley. Hasta ahora, eso no se hace.
“Los cambios pueden variar desde la inclusión de signos de puntuación, hasta la adición o eliminación de artículos en el proyecto. Pueden introducirse entonces cosas que no se han aceptado en ninguna de las plenarias (…) Con frecuencia, estos cambios en el texto de los proyectos esconden intereses cuestionables, convirtiéndose en uno de los principales factores de desprestigio del congreso”, advierte el informe.
Otro de los peligros de estas comisiones, según Congreso Visible, tiene que ver con la manera como se conforman. Estas entidades del congreso están integradas por igual número tanto de senadores como de representantes que son nombrados por los presidentes de cada cámara, siguiendo reglas básicas como que los legisladores nombrados hayan tenido relación con todo el resto del trámite del proyecto. “El sistema actual de escogencia de los miembros de las comisiones de conciliación se presta para que los presidentes de las cámaras promuevan sus propias agendas políticas, escogiendo a aquellos congresistas que tienen posturas más cercanas a las suyas”, sugieren.
También resulta poco transparente que no exista un sitio donde los congresistas de esta comisión se reúnan a conciliar los textos aprobados en plenarias. Se dice que la Reforma a la Justicia fue conciliada en la casa de uno de los parlamentarios, y al no haber un acta del proceso, no se conoció cómo se debatieron los injustificados cambios que desataron el escándalo.
Para MateoVillamizar, la conclusión de su investigación es que hay un problema de diseño institucional de estas comisiones, y por lo tanto sugieren aprobar una regulación que “busque la transparencia en estos procesos. Por ejemplo, proponemos que la información de todo el proceso conciliatorio se haga pública, con un acta que pueda constatar quién decidió tal modificación. Esa acta debe ser publicada en Gaceta, y así se disminuyen los incentivos para meter ‘micos’, porque la opinión sabrá quién lo hizo”.
El investigador agregó que actualmente cursa en la cámara un proyecto de ley, el 278 de 2013, que pretende finalmente poner en cintura y regla el funcionamiento y alcance de estas comisiones de conciliación para evitar que puedan seguir siendo usadas para introducir polémicas modificaciones a las iniciativas.
“A pesar de que este proyecto no corrige todos los problemas de las comisiones de conciliación, sí es un primer paso en el fortalecimiento de la transparencia legislativa. Esta incipiente mejora nos augura entonces una promesa de cambio y un giro hacia un parlamento de procesos mucho más claros y manifiestos encaminados al buen funcionamiento de nuestra democracia”, considera la publicación Pocas reglas, muchos ‘micos’.
