Desde hace un mes se viene debatiendo en el Congreso un nuevo plan cuatrienal de desarrollo. Su preparación para llegar a convertirse en un proyecto de ley comenzó hace más de 6 meses, mediante consultas y mesas de trabajo que convocaron a regiones, gremios y numerosas comunidades, cumpliéndose así la promesa de llevar un proyecto puesto a conocimiento de la sociedad y basado en la promesa de campaña. El articulado que se presentó tiene cerca de 180 artículos y ya en las discusiones iniciales ha aumentado con más de 120 iniciativas de congresistas, alcanzando el número extravagante de 311 artículos; por ello, se asemeja a lo que algunos denominan un verdadero árbol de navidad con regalos para todos.
No es la primera vez que esto sucede. Así han sido los planes posteriores al mandato constitucional de 1991, con lo cual se viene desvirtuando la esencia del plan y distorsionando la función legislativa, pues la ley, que además tiene carácter orgánico, termina conteniendo varias normas sin mucha relación entre sí. Si se examina el actual proyecto encontraremos en el articulado reformas fiscales y tributarias, a la educación, a la salud, a la minería y a muchas otras áreas.
Quienes crearon en los años sesenta el Departamento Nacional de Planeación (DNP), bajo la figura de planes estratégicos que orientarían el desarrollo económico y social del país, no entenderían a lo que se ha llegado en los tiempos recientes. En el plan “mete la mano” todo el mundo: es un proyecto que no tiene clara la visión de país, se limita a formular unas obligaciones presupuestales para períodos de cuatro años y, al final, pierde la esencia de lo que debería ser una estrategia de largo plazo de Colombia y no de cada gobierno. Se ha llegado por mandato constitucional a una verdadera microadministración.
Recordamos planes anteriores al 91. En el Gobierno de Ospina se introdujo la planeación (primera misión Currie), después vino el estudio Lebret de 1958, y luego, en el mandato de Lleras Restrepo, se creó el Departamento Nacional de Planeación. Años más tarde se aprobaron planes como el de las “cuatro estrategias”, de la administración de Misael Pastrana, elaborado no por mesas de trabajo, sino por un número reducido de expertos dirigido por el profesor canadiense Lauchlin Currie —reconocido en el mundo como connotado economista del desarrollo—. Este plan, como otros que siguieron, fue estratégico, dado que impulsó fuertemente la economía nacional y se construyó sobre cuatro pilares: aumento de las exportaciones, fortalecimiento del sector de construcción de vivienda con la creación de la UPAC, redistribución del ingreso y desarrollo del sector agropecuario. Siguieron otros planes con visión estratégica como “Para cerrar la brecha” de López Michelsen, el “Plan de Integración Nacional” de Turbay, el de “Cambio con equidad” de Betancur, entre otros. En los macroplanes no se presentó la dispersión de los planes posteriores al 91, que se expanden en centenares de propósitos y pequeños proyectos para dar gusto a todos.
La Constitución de 1991 determinó en el artículo 339 el concepto de planeación ampliamente participativa, la cual fue reglamentada por la Ley Orgánica 152 de 1994: esta norma define un componente programático de extensa literatura y un programa de inversiones. Lamentablemente, los planes cuatrienales se fueron convirtiendo en colchas de retazos aprovechadas por los congresos para influir con iniciativas desarticuladas, a la vez que el DNP fue perdiendo fuerza para convertirse en un “tanque de pensamiento” escondido, con la responsabilidad de coordinar la elaboración de planes anuales de inversión.
El actual proyecto consta de más de 400 páginas que la mayoría de los congresistas apenas comienza a leer. Si bien plantea tres grandes propósitos (legalidad, emprendimiento y equidad), estos se diluyen en una matriz de 12 pactos transversales y 9 regionales. Se dice popularmente que “el que mucho abarca poco aprieta” y eso es lo que termina sucediendo con planes que, finalmente, terminan en meros listados de inversiones dispersas.
Otro problema con los nuevos planes de desarrollo es que son aprovechados por cada sector para hacer sus propias normas legales. Educación, transporte, salud, defensa, vivienda, etc., van incluyendo artículos que al final constituyen los cambios legislativos de cada ministerio: esto es, una suma de leyes dentro de una ley amplia, lo que va en detrimento de proyectos específicos más profundamente discutidos a lo largo de los cuatro años de legislatura.
Es justo reconocer que en la primera parte del proyecto, donde se sustentan las bases teóricas del plan, se encuentran elementos interesantes, partiendo del análisis que se formula sobre la economía y sus efectos en la equidad: estancamiento y baja diversificación de la productividad, expansión de las economías ilegales, clima de informalidad, elevados costos regulatorios e ineficiencia del gasto público. Es difícil exponer un diagnóstico tan claro; el problema es que en el articulado se atacan estos factores con “escopeta de regadera”, de forma que al concluir el Gobierno de Duque muy probablemente la macroeconomía seguirá soportando las debilidades de siempre. Las bases mismas del Plan —legalidad, emprendimiento y equidad— son lugares comunes, conceptos etéreos que son casi imposibles de concretar en tres años.
Los llamados pactos por la sostenibilidad, por los recursos minerales y energéticos, por el transporte y los servicios públicos, por la equidad de las mujeres, por la paz, por la economía naranja, por el gobierno eficiente y por las regiones muestran buenas intenciones, pero no aterrizan en lo real y duro. ¿Quién va a suscribir esos pactos y bajo qué condiciones?
Para quienes somos pragmáticos y realistas uno de los mejores apartes del proyecto del nuevo Plan es el que enumera una serie de metas como lograr que 2 millones de niños reciban educación inicial y 7 millones sean cubiertos por el PAE, alcanzar la gratuidad para 300.000 jóvenes universitarios y que 550.000 nuevos productores cuenten con asistencia técnica, llegar al 60 % de actualización catastral (incluyendo, ojalá, las zonas rurales), erradicar 260.000 hectáreas de cultivos ilícitos, reducir la tasa de homicidios a 23,2 por cada 10.000 habitantes, entre otras. En cambio, metas enunciadas como transporte multimodal, dinamismo de la economía naranja, aumento de la capacidad de energías limpias y reducción de la pobreza son simples enunciados que no se comprometen a nada.
Cuando se llega a las soluciones propuestas se entra en un campo nebuloso, lleno de generalidades y de planteamientos que parecen un utopismo ideal y son difíciles de concretar en acciones de gobierno. Se habla de herramientas innovadoras en una política social moderna que va más allá de los subsidios. ¿Qué es eso y cómo se plasma en el Plan? Se plantea la necesidad de dotar el campo con bienes públicos para mejorar la productividad y buscar equidad y acompañamiento del Estado a los empresarios en crecimiento. Se menciona la transformación digital de los territorios como una forma de romper las inequidades entre regiones y se promete hacer más efectiva la gestión pública. Todo esto suena bien, pero no se dice cómo se va a materializar.
Después de las críticas anteriores es bueno concluir con una nota positiva en relación con el Plan. Si bien este es exageradamente ambicioso, disperso, teórico y, con frecuencia, poco realista, es mejor tener plan que no tenerlo; por lo menos es una hoja de ruta.
